2017年，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，要求自2018年1月1日起，在全國(guó)范圍內(nèi)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。2020年，民法典正式出臺(tái)，將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度納入法律框架。為適應(yīng)法律和實(shí)踐的新形勢(shì)，推動(dòng)改革工作向法治化、常態(tài)化、規(guī)范化轉(zhuǎn)化，日前，生態(tài)環(huán)境部等14家單位印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），全面、系統(tǒng)規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)娜蝿?wù)分工、工作程序、保障機(jī)制。

為促進(jìn)《規(guī)定》的落實(shí)落地，本報(bào)今日起開設(shè)“貫徹落實(shí)《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》系列解讀”欄目，特邀專家學(xué)者圍繞《規(guī)定》出臺(tái)的重要意義、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作進(jìn)展情況、在實(shí)踐運(yùn)行中面臨的挑戰(zhàn)、如何推動(dòng)相關(guān)政策和制度形成合力等問題，從不同角度進(jìn)行深入分析解讀，以饗讀者。

近日，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合最高法、最高檢和科技部、公安部等14家單位印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。《規(guī)定》的印發(fā)標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償工作將成為常態(tài)化工作，建議從強(qiáng)化立法、健全制度、完善技術(shù)、提升能力四個(gè)方面著手，讓生態(tài)環(huán)境損害賠償制度成為筑牢習(xí)近平生態(tài)文明思想的堅(jiān)強(qiáng)保障，促進(jìn)精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污的有力手段。

一、生態(tài)環(huán)境損害制度改革工作常態(tài)化的重要意義

（一）筑牢習(xí)近平生態(tài)文明思想的法治屏障

黨的十九屆四中全會(huì)提出，“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革以“環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)”為基本原則，是“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的具體體現(xiàn)，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體舉措。改革明確授權(quán)地方政府作為賠償權(quán)利人，壓實(shí)了地方政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)；強(qiáng)化違法主體責(zé)任，提高違法成本。同時(shí)，這項(xiàng)改革以民事法律手段推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償和修復(fù)，是對(duì)原有管理方式的有效補(bǔ)充。

（二）打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的堅(jiān)強(qiáng)保障

生態(tài)環(huán)境損害賠償工作是守護(hù)人民群眾環(huán)境權(quán)益的重要保障，是深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要組成部分。2021年，全國(guó)各地共計(jì)辦理涉及大氣污染案件1791件；辦理涉及水污染案件2037件；辦理涉及土壤污染案件1321件，通過生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理，推動(dòng)修復(fù)土壤547.57萬立方米、林地1035.22萬平方米，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度為打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。

（三）推動(dòng)精準(zhǔn)治污、依法治污的有力手段

2019年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，突出精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)。各地多渠道開展生態(tài)環(huán)境損害賠償案例線索篩查工作，針對(duì)不同案件提出因事施策的賠償或恢復(fù)方案，落實(shí)“一例一策”的精準(zhǔn)治污要求；生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估堅(jiān)持全面調(diào)查、精準(zhǔn)溯源、科學(xué)定標(biāo)、準(zhǔn)確評(píng)估的工作原則，科學(xué)制定恢復(fù)方案，合理確定賠償數(shù)額，體現(xiàn)了科學(xué)治污的核心要義；生態(tài)環(huán)境損害賠償通過磋商和訴訟的有效融合，鼓勵(lì)義務(wù)人自愿承擔(dān)修復(fù)義務(wù)，成為依法治污的有力手段。

二、當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的問題與挑戰(zhàn)

一是制度層面的挑戰(zhàn)。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在實(shí)踐運(yùn)行中還存在一些問題。首先，啟動(dòng)條件不明確?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》對(duì)“其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”并無統(tǒng)一的界定，實(shí)踐中各地對(duì)此認(rèn)識(shí)不一，影響了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的深入推進(jìn)。其次，實(shí)踐中還存在公益訴訟與賠償磋商銜接不到位的問題。最后，環(huán)境執(zhí)法案件與生態(tài)環(huán)境損害賠償啟動(dòng)銜接不足。由于基層生態(tài)環(huán)境部門由不同部門分別開展行政執(zhí)法和生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，兩項(xiàng)工作間缺乏有效銜接，導(dǎo)致案件線索少、移送難，影響“應(yīng)賠盡賠”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

二是技術(shù)層面的挑戰(zhàn)。生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估是一個(gè)全新的領(lǐng)域，缺乏基礎(chǔ)性研究和歷史積累。我國(guó)各類生態(tài)系統(tǒng)領(lǐng)域基礎(chǔ)研究相對(duì)薄弱，底數(shù)不清，生態(tài)環(huán)境損害基線的確定難度大。盡管生態(tài)環(huán)境部圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)和環(huán)境要素等方面謀劃了5個(gè)系列的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，并印發(fā)了總綱等6項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，初步構(gòu)建了統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，但森林、濕地等生態(tài)類標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，制約了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作發(fā)展。

三是工作層面的挑戰(zhàn)。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源等職能部門，從案例實(shí)踐來看，以生態(tài)環(huán)境部門辦理的環(huán)境污染類案件為主，其他部門提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件偏少。此外，基層工作能力尚顯不足，各地基本是生態(tài)環(huán)境局法規(guī)部門工作人員兼職承擔(dān)改革工作，對(duì)改革工作投入有限；另外，生態(tài)環(huán)境損害賠償工作涉及領(lǐng)域廣泛，對(duì)專業(yè)知識(shí)要求較高，基層工作人員實(shí)際工作能力難以匹配不斷提高的工作要求。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的優(yōu)化路徑

（一）推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度納入立法

一是結(jié)合環(huán)境法典編纂，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。統(tǒng)一法律專業(yè)用語(yǔ)，統(tǒng)籌民事、行政、刑事法律責(zé)任的銜接，以及統(tǒng)籌磋商和環(huán)境公益訴訟、民事訴訟、行政執(zhí)法、刑事附帶民事訴訟的銜接。二是結(jié)合國(guó)家公園法等相關(guān)法律草案的起草審議，納入生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)容。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度涉及農(nóng)田、森林、草原等方方面面，目前已有的法律體系還沒有完全囊括生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的具體要求，結(jié)合正在制修訂的法律推動(dòng)將改革制度成果納入法律體系。三是從法律層面統(tǒng)籌各類資金的使用，將部分罰款和罰金納入生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的資金范圍，保證修復(fù)資金的充足。

（二）強(qiáng)化行政管理部門的制度建設(shè)

一是發(fā)揮好生態(tài)環(huán)境部門的牽頭作用，加強(qiáng)與相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌開展索賠工作。在部級(jí)層面建立重大案件臺(tái)賬式管理制度，通過全國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件線索篩查與追蹤辦理數(shù)據(jù)平臺(tái)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)索賠工作數(shù)字化管理。

二是制定行政主管部門的工作規(guī)程，明確行政執(zhí)法與索賠的銜接機(jī)制。執(zhí)法部門在行政執(zhí)法同時(shí)，應(yīng)當(dāng)開展“一案雙查”，并將案件線索和相關(guān)證據(jù)移交生態(tài)環(huán)境損害賠償部門。各地生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)發(fā)揮牽頭作用，負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的組織統(tǒng)籌、督促落實(shí)和指導(dǎo)服務(wù)。

三是規(guī)范鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員管理。持續(xù)開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的推薦和動(dòng)態(tài)管理工作。研究建立生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)制度。完善環(huán)境損害司法鑒定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)環(huán)境損害司法鑒定國(guó)家?guī)?、地方?kù)的建設(shè)，做好專家動(dòng)態(tài)管理。

（三）完善生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)體系

一是夯實(shí)技術(shù)基礎(chǔ)。以設(shè)立國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、建立部級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等形式，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)基礎(chǔ)研發(fā)；建設(shè)生態(tài)環(huán)境損害賠償與鑒定評(píng)估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，全面提升生態(tài)環(huán)境損害賠償工作技術(shù)支撐能力。

二是繼續(xù)完善生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系。重點(diǎn)針對(duì)目前基礎(chǔ)薄弱、需求強(qiáng)烈的生態(tài)領(lǐng)域開展技術(shù)攻關(guān)，加快森林、濕地、農(nóng)田等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的編制發(fā)布，補(bǔ)齊標(biāo)準(zhǔn)缺口。

三是提高鑒定評(píng)估智能化水平。研發(fā)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估智能化平臺(tái)以及基線確定、效果評(píng)估、毒性判定等重點(diǎn)輔助模塊，實(shí)現(xiàn)鑒定評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、智能化。

（四）提升生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作能力

一是加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)。生態(tài)環(huán)境損害賠償已成為常態(tài)業(yè)務(wù)化工作，生態(tài)環(huán)境損害賠償案例數(shù)量快速增長(zhǎng)，對(duì)鑒定評(píng)估人才的需求也更加迫切，開展相關(guān)培訓(xùn)對(duì)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估隊(duì)伍建設(shè)，提升各地生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作能力具有積極意義。

二是落實(shí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)。根據(jù)職責(zé)分工，各有關(guān)部門應(yīng)做好線索篩查、案件辦理、訴訟、資金管理、鑒定評(píng)估等業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，對(duì)環(huán)境損害賠償工作推進(jìn)較慢的地方開展有針對(duì)性的指導(dǎo)幫扶，派員全過程協(xié)助參與案件調(diào)查、鑒定評(píng)估、磋商與訴訟審判、恢復(fù)實(shí)施和效果評(píng)估等環(huán)節(jié)，解決地方遇到的索賠工作困難和問題。

三是強(qiáng)化業(yè)務(wù)交流。通過跨領(lǐng)域跨行業(yè)掛職交流學(xué)習(xí)，擴(kuò)展工作人員視野，提升工作能力。定期舉辦鑒定評(píng)估交流研討活動(dòng)，分享鑒定評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，營(yíng)造專業(yè)高效的工作氛圍。針對(duì)個(gè)別地方鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力不足的問題，積極探索機(jī)構(gòu)間合作的方式和途徑，在合作中不斷強(qiáng)化提升鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力。組織典型案例評(píng)選活動(dòng)，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，提高業(yè)務(wù)人員專業(yè)水平。